Opinie

Democratie en politieke vernieuwing - door Hans van Mierlo

In een democratie bestaat macht bij de gratie van degenen over wie ze wordt uitgeoefend. Het democratisch proces voltrekt zich in twee fasen: die van de machtsvorming en die van de machtsuitoefening. Fasen die om tegengestelde houdingen vragen. In de fase van machtsvorming benadrukken we de verschillen om ons van elkaar te onderscheiden, zodat de kiezer zijn keuze kan maken. In de fase van de machtsuitoefening zoeken we op wat we gemeen hebben met elkaar, teneinde een meerderheid te krijgen.

Montesquieu
De geschiedenis van de moderne democratie begint - als je wilt - 250 jaar geleden, als Montesquieu de fameuze Trias Politica ontvouwt. Hij keert zich tegen de macht van de vorst, die eenhoofdig, allesomvattend en in principe ongelimiteerd is. Hij schrijft: "Iedereen die macht heeft zal de neiging hebben die te misbruiken. Hij gaat zo ver hij kan. Alleen macht kan macht inperken". Wat Montesquieu doet, is die ene allesomvattende macht ontleden in factoren: de scheiding van de machten wetgeving, bestuur en rechtspraak. Montesquieu splitst die uit naar gescheiden organen toe: wetgeving naar het parlement, uitvoering naar de regering en het recht naar de rechter. Maar hij ging ervan uit dat die organen bij de uitoefening van die functies met elkaar in samenspel komen. Het sterkst heeft zich dat ontwikkeld tussen parlement en regering.

In alle democratieën is op zeer verschillende wijze uitwerking gegeven aan deze ideeën. Zowel aan het aspect van de scheidingen als ook, en vooral, aan de uiteenlopende wijzen van de toenemende verstrengeling. In de Verenigde Staten heeft het gedachtegoed nog het zuiverst gestalte gekregen in de constitutie en ongetwijfeld is het daar ook het zuiverst bewaard gebleven. Een wetgevingsproces dat toch echt in handen ligt van het Congres, met een zekere invloed van de President daarop, en een krachtige uitvoeringscapaciteit bij de President, gebed in de checks and balances van het Congres. De Amerikanen hebben daarnaast ook de logische conclusie getrokken door de separate machten ook te wortelen in separate uitspraken van de kiezers. Dat betekent dat in de Verenigde Staten álle macht van onderop is, en de drie machten in hun eigen karakter worden gesterkt doordat zij voortkomen, niet uit elkaar, maar ieder uit een eigen stem van de kiezer. Het heeft z'n voor- en nadelen, maar het is in ieder geval een krachtige waarborg voor authenticiteit. Het blijft langer goed.

Machtsvorming
De wijsheid van de Trias Politica slaat geheel op de organisatie van de machtsuitoefening. De machtsvorming was niet aan de orde. Die ontwikkelde zich in Nederland met de invoering van het kiesrecht, eerst beperkt, later algemeen. De verwatering van de machtenscheiding is niet verwonderlijk als we kijken naar de vele dubbelzinnigheden en strijdigheden, die zich op dat punt hebben ontwikkeld. In Nederland moet alle macht voortkomen uit één stem. De uitvoerende macht vloeit voort uit wat we de wetgevende macht noemen: het parlement. Alleen daarop mag de kiezer stemmen, maar de verkiezingscampagne zelf gaat helemaal over de vraag wie het voor het zeggen krijgt. Wie de uitvoerende macht mag hebben. Welke premier zal het worden? Wie mag er in het Catshuis of het Torentje?

De uitvoerende macht heeft in ons land geen directe, maar een afgeleide legitimatie. Wat ten behoeve van de machtsuitoefening principieel werd gescheiden, wordt ten behoeve van de machtsvorming aaneengeklonken. De illusie wordt gewekt dat weer álle macht aan de orde is. De macht die heil zal brengen aan het land. De politieke boodschap is allesomvattend. Het appèl aan de kiezer is niet relativerend en machtenscheidend, maar pretentieus en machtsconcentrerend, in schrille tegenstelling tot de mogelijkheden om dat waar te maken.

Formeel ligt die nog altijd bij de Koning, maar materieel is die daar door Thorbecke in de eerste helft van de negentiende eeuw weggehaald. En in de tweede helft is die zoek geraakt in de vertrouwensregel van ons parlementair stelsel, dat in 1866 z'n beslag krijgt. Het woord parlement staat natuurlijk nog steeds vooral voor wetgeving, maar in de praktijk verschuift het accent in de loop der jaren naar de belanghebbende controleur van het overheidsbeleid. De krachten van de machtsvorming worden sterker ten opzichte van die van de machtsuitoefening. Dat gebeurt vooral, niet meer door een confrontatie van machten (le pouvoir arrète le pouvoir) maar door een innige omhelzing. Bijvoorbeeld tussen een Kabinet en de meerderheid van het parlement. Het is de uiterste consequentie van het parlementair stelsel: dualisme dat vrijwel onherroepelijk leidt tot monistische toepassing. De belangen van macht en controle verstrengelen zozeer dat beide functies gevaar lopen. Er komen impasses uit voort die weer ruimte creëren voor bureaucratie. Deze is nog moeilijker te controleren.

Het is pikant dat impasses in wetgeving en uitvoering met name de laatste decennia hebben geleid tot normatieve activiteiten van de rechtelijke macht, die eigenlijk op het terrein liggen van wetgeving en bestuur, en aldus onttrokken worden aan het oordeel van de kiezer.

Materiële democratie
In de twintigste eeuw ligt de ontwikkeling van de formele democratie in ons land nagenoeg stil. Maar er is een ontwikkeling in wat ik maar noem de 'materiële democratie'. Daaronder versta ik: de evolutie van de 'elite-informatie' naar de 'massa-informatie' en van de 'elite-consumptie' naar de 'massa-consumptie'. Deze is voor de burger veel belangrijker.

Uit deze ontwikkeling, mogelijk geworden door de welvaart, zijn nieuwe machten voortgekomen, tegen welks uitwassen nog geen bescherming is gevonden. Grootmachten waarvan Montesquieu niet had kunnen dromen en had hij dat gedaan dan was het hem een nachtmerrie geweest. De macht van de media, de macht van het kapitaal. Men zou daar nog aan kunnen toevoegen: de macht van de misdaad. Allemaal machten waar de Staat naar loert als een kip naar het onweer. De hele theorie van Montesquieu draaide om de vrijheid van de burger, die hij wilde beschermen tegen mogelijke uitwassen van machtsopeenhoping bij de overheid. Het kwam niet in zijn hoofd op dat er uit die vrijheid weer machten konden ontstaan, die zelfs sterker zijn dan de overheid en die de vrijheid van de burger, op een andere manier, in gevaar brengen. En die burger kijkt nu hulpzoekend, maar vergeefs op naar de overheid.

De belangrijkste reden waarom sinds 1917 in Nederland geen noemenswaardige veranderingen meer hebben plaatsgevonden in de formele democratie en de constitutie, ligt in het feit dat in dezelfde tijd zich een groter concept voor het bestuur van de samenleving ontwikkelde, waarbinnen de formele democratie een plaats had gekregen. Dus niet een model binnen de formele democratie, maar de formele democratie zoals die zich had ontwikkeld geïntegreerd binnen een groter concept. Dat was de zuilenmaatschappij, met als ruggengraat van onze samenleving, de sociaal-democratische en confessionele zuilen. Politieke partijen en alle denkbare maatschappelijke organisaties vonden daarin hun plaats en hun overleg.

De politiek was een verlengstuk van wat daar binnen en tussen die zuilen gebeurde. Het poldermodel in zijn hevigste vorm. Tolerantie was weggelegd voor besturen. Echt contact tussen de bewoners van de zuilen werd niet op prijs gesteld. Bescherming en veiligheid onder elkaar, onoverkoombare afstand tot de anderen. Intiem, familiair en autoritair. Met een grote sociale controle. De fractieleden van de KVP konden 's morgens in De Volkskrant in het hoofdartikel van de staatkundig hoofdredacteur, die ook hun fractieleider was, Carl Romme, lezen hoe zij 's middags zouden stemmen. Dit alles liep goed, langzaam maar zeker, tot de loonexplosies en televisie de massaconsumptie en informatie zo ver op gang brachten, dat de burgers behoefte gingen voelen hun lot meer in eigen hand te nemen. Toen kwam de exodus uit de zuilen op gang. We schrijven dan de jaren zestig. Het is niet onlogisch dat dan ook het verlangen naar politieke vernieuwing begint.

Vernieuwing
Ik wil het zeker niet de hele tijd over D66 hebben, maar de behoefte aan een meer directe vorm van democratie kwam tot uitdrukking in onze voorstellen tot wijziging van Grond- en Kieswet: de rechtstreeks gekozen Minister-President, een soort districtenstelsel, waardoor een persoonlijke band tussen kiezer en gekozene bevorderd zou worden, een gekozen burgemeester en een referendum, en boven alles meer openheid. Ze hebben alle gemeen dat de band directer wordt en de afstand kleiner. Het is goed om vast te stellen dat het hier niet om een willekeurige aanbieding ging, maar om voorstellen die als samenhang hadden de gedachte dat macht zoveel mogelijk van onderop moet komen en dat zij bestaat bij de gratie van degenen over wie zij wordt uitgeoefend. Zoveel mogelijk dus. Dat zou je de ideologische kant van het gedachtegoed kunnen noemen. De praktische is dat daardoor de macht dichter bij huis blijft, meer aansluiting heeft op de dagelijkse werkelijkheid van burgers, minder isolement en minder vervreemding voortbrengt.

Wat is daarvan terecht gekomen? Er is veel meer vrijheid gekomen. Volgens sommigen te veel. Maar niet meer dan in het omringende buitenland. Er is veel meer openheid gekomen, meer dan in het omringende buitenland, maar het kan nog beter. De politiek is praktischer geworden en in ieder geval minder ideologisch. Partijpolitieke vernieuwing heeft nauwelijks plaats gevonden. En voor de staatsrechtelijke vernieuwing is het dertig jaar lang een lijdensweg geweest. Het ene rapport na het andere. Het ene parlementaire debat na het andere: eigenlijk geen enkele resultaat behalve de afschaffing van de opkomstplicht en het gemeentelijke kiesrecht voor buitenlanders. Van een directer of persoonlijker of sterker maken van de band tussen kiezer en gekozene is tot nu toe nog niets terechtgekomen. Het districtenstelsel is tot nu toe voortdurend afgewezen. De gekozen burgemeester is nog steeds onderwerp van discussie.

Het referendum was er bijna. Eén stem tekort in de tweede ronde van iemand die tegen was. En niet zomaar tegen. In Nederland ben je principieel tegen. Vooral liberalen kunnen daar plechtig bij kijken. Interessanter is het principiële argument dat tegen het referendum wordt aangevoerd als zou het in strijd zijn met de vertegenwoordigende democratie (het principe). De werkelijkheid is immers dat het precies andersom werkt: de kiezer kan met een geruster hart zijn vertrouwen aan een afgevaardigde geven voor de behartiging van al zijn zaken omdat hij weet: als het echt te dol wordt, dan kan ik altijd nog aan de noodrem van het referendum trekken. Die wetenschap is veel belangrijker dan de toepassing ervan. Met andere woorden: het referendum - ook als het zelden gebruikt zou worden - vergroot en versterkt de ruimte voor de vertegenwoordigende democratie, zoals wij die kennen.

De rechtstreeks gekozen Minister-President, dan wel kabinetsformateur, heeft het wel gehaald in de staatscommissie Cals-Donner, maar niet in het parlement. Van alle voorstellen is het de meest ingrijpende, maar ook de meest principiële uitwerking van de gedachte dat de band tussen kiezer en gekozene zo direct mogelijk moet zijn. Nog belangrijker: het zou de kiezer twee stemmen geven: één voor de macht en één voor de controle daarop.

Al die voorstellen van staatsrechtelijke vernieuwing, hebben één vraag gemeen: willen parlement en politieke partijen iets van hun macht prijsgeven om de kiezer een heel klein beetje meer directe invloed te geven. Nee, zei het parlement, en de meeste politieke partijen. De gekozenen staan geen macht af. Daarom is van de vier voorstellen voor staatsrechtelijke vernieuwing tot op heden niet één gerealiseerd. Het zelfreinigend vermogen van macht is klein, maar nog kleiner is de bereidheid van gevestigde machten om de basis te herzien waaruit zij is voortgekomen. Terwijl de burgers vanaf het begin in opiniepeilingen in meerderheid voor alle vier voorstellen waren. Dat was toen en dat is nog steeds zo. (Overigens: overal in Europa is behoefte aan versterking van de band tussen kiezer en gekozene. In alle landen is daar ook iets aan gedaan, behalve in Nederland. Dan ga je je toch een beetje schamen.)

Kortom, de instituties van onze democratie liggen verankerd in Grondwet en staatsrecht. Ze bezitten een staat van onveranderlijkheid, in tegenstelling tot de behoeften van de maatschappij, en van mensen die in die instituties moeten werken. Hun gedrag ontwikkelt zich, beïnvloed door factoren, die geheel buiten de Grondwet omgaan. Dat gaat knarsen.

Media
Bijvoorbeeld de ontwikkeling van de media. In een democratie draait alles om de mogelijkheid voor de burgers om een oordeel te vellen over het beleid of het optreden, dan wel het gedrag van politici. De volksvertegenwoordiger is voor zover ik weet de enige, die z'n baas beneden zich heeft: de kiezer. Kiezer en gekozene zijn voor de informatie over wat er gebeurt, voor bijna honderd procent afhankelijk van de media.

Wie over een periode van vijftig jaar de mediaproductie bekijkt, ziet onmiddellijk de veranderingen in selectie van de onderwerpen, de wijze van behandeling en de verschuiving in de waardering van nieuwswaarde. De entertainmentwaarde is een steeds belangrijker criterium geworden. Die kan liggen in het schokkende of amuserende of in het dramatische. Nieuws ligt voornamelijk in wat niet loopt. Wat wel loopt heeft geen nieuwswaarde. Ook al is het een wonder dat iets loopt. Daardoor alleen al ontstaat een scheef beeld. De journalistieke aandacht voor sport en politiek krijgt steeds meer een zelfde karakter. Alles wordt vertaald in termen van winnen en verliezen, van uitglijers, bananenschillen, morele verontwaardiging. Alles wat maar persoonlijk drama is.

Dit komt niet alleen door journalisten, het komt in even grote mate van de politici. Als je voor honderd procent afhankelijk bent van de media om je kiezers te bereiken, dan moetje ook voldoen aan de voorwaarden om gecommuniceerd te worden. Dat betekent niet dat er door journalist of politicus ten behoeve daarvan meer gelogen wordt dan vroeger. Er wordt relatief minder gelogen in de politiek dan elders. Dat wordt teveel afgestraft. Daarom wordt er zoveel gedraaid. Het betekent wel dat politici hun boodschap afstemmen op de communicatiewaarde. Niet de feiten, maar de lading ervan en de ordening zijn vatbaar voor bewerking. Het verhaal is waar en het is niet waar. Adjectieven doen de waarheid wel geweld aan, maar vernietigen haar niet. Dus veel adjectieven. Je bent nooit teleurgesteld, maar zeer teleurgesteld, nooit boos, maar razend, nooit kritisch, maar bitter, een verschil van mening is ruzie.

Daar komt nog bij dat geen enkel vraagstuk dat in de publieke sector wordt besproken op ware grootte blijft. Juist omdat het voor massacommunicatie geschikt moet zijn, en alleen al om het zichtbaar te maken, en interessant, wordt alles uitvergroot: de probleemstelling, de belangen, de tegenstellingen, de discussie, alles gaat op een grotere maat dan het in werkelijkheid is. Hierdoor wordt de hanteerbaarheid van het vraagstuk verkleind en het vinden van overeenstemming voor een oplossing moeilijker.

Dit is een aangescherpt beeld en er zijn vanzelfsprekend veel uitzonderingen op. Maar de kern is deze: waar de organen van de democratie: regering, parlement, staatshoofd en het electoraat, hun opdracht, hun rechten en verplichtingen, constitutioneel dan wel staatsrechtelijk vastgelegd hebben, is dat niet het geval voor die factor die al die organen met elkaar in verbinding brengt en zonder welke een democratie niet kan bestaan: dat is de vrije communicatiefunctie van de media. Dat kan ook niet, maar dat is wel een probleem. De media hebben geen verantwoordelijkheid voor het functioneren van de constitutie, hoewel ze daarin een sleutelrol vervullen.

Ministeriële verantwoordelijkheid
Het is mede door het persoonlijk drama en de hoge communicatiewaarde daarvan dat de ministeriële verantwoordelijkheid steeds meer een hoofdnummer is geworden in het politieke debat. Ik zeg "mede door" omdat het sowieso een ingewikkeld vraagstuk is. Het probleem zit niet in de eerste plaats in de verhouding minister - ambtenaar, maar in de verhouding: minister - parlement of coalitie - parlement. Het toenemend aan de orde zijn van de ministeriële verantwoordelijkheid heeft weinig te maken met afnemende bestuurscapaciteiten van de mensen, maar alles met de gedragscultuur in de driehoek regering - parlement - media.

Van een constitutionele ordening, die ten doel had de feitelijke macht bij de Koning weg te halen, is het een slagwapen van de eerste orde geworden in de politieke strijd, tussen coalitie en oppositie - en tussen de partijen onderling. Daarbij functioneren de media niet passief rapporterend, maar componeren zij in belangrijke mate mede het drama. Ik heb sterk het gevoel dat de connotatie van de politiek door de burgers steeds negatiever wordt door de politieke cultuur binnen deze driehoek regering - parlement - media. Aangezien de vrijheid van de pers binnen de grenzen van de wet een onaantastbaar gegeven is, zal de verbetering van die cultuur moeten komen uit wijziging van de relatie tussen regering en parlement.

Ontkenning
Alle tijd wordt nu met hartstocht gegeven aan het controleren van het beleid. Op details. Dat proces speelt zich af ver van de burgers door anonieme personen die achter de brede rug van de fractieleider de Kamer zijn binnengekomen. Alleen de partijen weten waarom, maar de burgers niet. Dat was nog niet zo erg zo lang de burgers verwantschap en vertrouwen voelden met de politieke partijen. Maar ook dat is weg. De politieke partijen verliezen hun leden en hun autoriteit. Burgen gaan er schouderophalend aan voorbij. Ze worden kunstmatig in leven gehouden door overheidssubsidies en dat moet ook zolang er geen alternatief is. Maar daar wordt niet aan gewerkt. Er wordt geen centimeter macht afgestaan.

De déconfiture van het instituut van politieke partijen, zoals wij die altijd gekend hebben is een ontwikkeling van de laatste dertig jaar. Een nieuw feit. Een ander nieuw feit is de stormachtige ontwikkeling van de informatica, die de verhouding tussen burgers onderling, maar vooral die tussen de burger en zijn gemeenschap drastisch gaat wijzigen. De grotere zelfredzaamheid van de burger maakt hem op veel terreinen veel minder afhankelijk van de gemeenschap of overheid.

Niet de ontwikkeling zelf, maar de snelle vaart waarmee het gebeurt is nieuw. De individualisering loopt als een rode draad door de geschiedenis van de westelijke beschaving en is niet meer of minder dan het voortdurend pogen van mensen om hun lot minder afhankelijk te maken van hogere machten. De elektronische techniek zal dat pogen voltooien, maar niemand weet hoe verstrekkend de maatschappelijke consequenties zullen zijn, in economisch, sociaal-psychologisch en politiek opzicht. Wat zal het betekenen voor sleutelbegrippen in een democratie als medeverantwoordelijkheid en leiderschap? Hoe kleiner de reikwijdte wordt van de overheid, boe groter het probleem om de burgers het gevoel te geven dat die overheid van hen is.

Wordt het geen tijd dat we in het licht van deze nieuwe feiten en maatschappelijke ontwikkelingen eens gaan kijken naar wat voor een bestuur onze samenleving nodig heeft, en wat voor vernieuwingen moeten worden aangebracht om te voorkomen dat het woord democratie een lege huis wordt. Ik zelf ben ervan overtuigd dat de argumenten om de banden tussen kiezers en de gekozenen, directer en persoonlijker te maken, alleen maar in kracht zijn toegenomen. Ook voor de wenselijkheid om de burger een rechtstreekser invloed te geven op de kabinetsformatie.

Het probleem van zo'n conceptuele aanpak ligt niet in het verschil van mening over de oplossingen, maar in de ontkenning van het feit dat er iets aan de hand is. Dat kan twee dingen betekenen: of wat ik constateer is niet waar, of: het is wel waar, maar het is niet erg. In beide gevallen hoef je niks te doen. Het is waar dat bij dit soort onzichtbare processen één van de oplossingen van het probleem is: zeggen dat het er niet is. Zo springen sommigen met hun gezondheid om. Je kunt er een tijd mee voort en dan komt het op je af in een andere omvang en dan is het niet meer op te lossen maar lost het jou op. Ik zou willen dat de volgende verkiezingstrijd ging over het al of niet erkennen dat er een gevaar dreigt voor de democratie en dat deze, en de inrichting van de overheid, dringend om vernieuwing vragen. En wat mij betreft vindt kabinetsvorming op basis van dat antwoord plaats.

Als de democratie echt een rol zou spelen in de volgende verkiezingen - niet door een partij, maar als discussiepunt voor alle partijen in alle campagnes, dan zouden in ieder geval de burgers weer even betrokken worden bij hún systeem dat als vanzelfsprekend wordt ervaren, terwijl het dat niet is.

Mr. H.A.F.M.O. van Mierlo

Dit artikel is een bewerking van de Thorbecke-lezing 2000, getiteld 'Democratie en politieke vernieuwing'. Bron: Vereniging Thorbecke.

(9 juni 2009)